近日，香港宏福苑1126火灾事件再次以沉痛的代价，为全社会敲响了公共安全的警钟。在人口与建筑高度密集的现代城市中，消防安全作为生命防线不可有丝毫松懈。为从源头上提升建筑环境的本质安全水平，我国法律在建设工程交付前设置了一套前置性、强制性的监管程序。其中，消防验收、消防备案、竣工验收与竣工备案四项制度，环环相扣，共同构成了建设工程投入使用的法定“四重门”。结合法律法规与笔者行业实践经验，本文通过对四项制度在法律规定、内在联系及实际执行等方面的梳理，旨在增进社会各界对建设工程安全准入机制的理解，进一步提升消防安全管理水平。

       一、消防验收、消防备案的法律规定

       （一）相关规定

       消防验收与备案制度的法律依据是《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）及住房和城乡建设部等部门制定的有关规章或管理性文件。根据《消防法》规定，我国对建设工程实行分类管理：对于国务院住建部门规定的特殊建设工程，建设单位必须在竣工后向住建主管部门申请消防验收，且该类工程未经消防验收或验收不合格的，严禁投入使用；对于特殊建设工程以外的其他工程，则实行备案抽查制度，建设单位应在验收后备案，主管部门进行抽查，抽查不合格的应当停止使用。具体的审查、验收、备案与抽查办法由国务院住建主管部门制定。为此，住建部颁布《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》《建设工程消防设计审查验收工作细则》等一系列管理办法，进一步明确了建设单位在消防设计、施工质量及依法申请验收或备案方面的主体责任，并细化了建设工程的消防验收程序。

       （二）消防验收和消防审查的依据

       消防验收的核心在于依据法定的技术标准对建设工程的消防安全性能进行综合性评定。其标准体系是一个多层级的技术规范集合，主要包含三个层面：首先是具有强制性的国家工程建设消防技术标准，这是现场评定的最直接依据，主要包括《建筑设计防火规范》《建筑防火通用规范》等综合性规范，以及消防给水、自动报警、防排烟等各系统专业技术标准；其次，经过审查合格的消防设计文件及竣工图纸是另一关键标准，现场实体工程必须与审查批准的设计要求完全相符，任何涉及消防安全的重大变更都需重新报审；此外，《消防法》等法律法规对工程质量责任的普遍性要求以及相关合同约定，也是保障工程达标的基础依据。消防备案审查中对于抽取的检查对象，也应当按照消防验收的有关规定进行检查。

       （三）消防验收和消防备案的程序

       在消防验收和消防备案的程序上，《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》和《建设工程消防设计审查验收工作细则》设定了明确的步骤。

       1.对于要进行消防验收的特殊建设工程，建设单位在工程竣工后，需先行组织设计、施工、监理等单位进行竣工验收消防查验，查验合格后方可向住建主管部门提交消防验收申请。主管部门在受理申请后，将组织进行现场评定，即依据国家技术标准和经审查合格的设计文件，对建筑物进行现场检查、测量和测试。最终，主管部门根据综合评定结论，在法定期限内出具“合格”或“不合格”的《建设工程消防验收意见书》，以此作为工程能否投入使用的法定凭证。值得指出的是，《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第二十八条规定的“消防设施性能、系统功能联调联试等内容检测合格”中的检测工作，在工程实践中并非由建设单位、施工单位或监理单位完成，一般是由具有消防检测资质的专业第三方单位完成并出具书面的是否合格的检测报告。

       2.对于只需进行消防备案的其他建设工程，建设单位应于竣工验收合格后五个工作日内，向主管部门办理备案。材料齐全的，主管部门将出具备案凭证；材料不全的，则一次性告知需补正的内容。备案后，项目将进入抽查程序：若未被抽中，获得备案凭证即视为完成备案；若被抽中，主管部门将在十五个工作日内完成现场检查。检查不合格的，建设单位必须停止使用并组织整改，整改完成后申请复查，待复查合格后方可恢复使用。

       二、竣工验收、竣工备案的法律规定

       （一）相关规定

       竣工验收是建设工程投入使用的法定前置环节，是全面检验工程是否履行法定程序、符合质量标准的关键制度。其核心法律依据、基本要求与操作程序由多部法律法规共同规定。

       竣工验收制度的顶层法律依据是《中华人民共和国建筑法》和《建设工程质量管理条例》。《建筑法》第六十一条明确规定，交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。建筑工程经竣工验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。《建设工程质量管理条例》第十六条进一步细化了程序：建设单位在收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。因此，竣工验收是由建设单位牵头组织，勘察、设计、施工、监理等单位共同参与，属于建设单位主导的综合性质量验收活动，也是对工程整体质量的全面确认，竣工验收应以建设、设计、施工、监理等四方共同参与并形成一致验收意见为准，只有经四方联合验收合格的工程，才具备交付和投入使用的条件。

       （二）竣工验收和竣工备案的程序

       在程序上，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》设定了明确的步骤。首先，由施工单位完成施工内容并自检合格后，向建设单位提交工程竣工报告。随后，建设单位作为竣工验收的第一责任方和组织单位，对符合竣工要求的工程，组织勘察、设计、施工、监理等参建单位成立验收组，制定验收方案。如果验收合格，参与各方需共同签署《竣工验收报告》。最终，建设单位需在规定时限内向建设行政主管部门办理竣工验收备案，作为工程合法建成的重要证明。

       三、消防验收、消防备案、竣工验收、竣工备案的交互关系

       消防验收或备案合竣工验收与备案是建设工程交付使用前的核心程序，在法规层面紧密衔接，在实践层面相互嵌套，共同构筑安全准入的多重防线。

       （一）消防验收与消防备案的关系

       《消防法》第十三条明确规定，特殊建设工程竣工应当申请消防验收，其他建设工程应当申报备案，住建部门进行抽查。消防验收不合格的，禁止投入使用；经依法抽查不合格的，应当停止使用。从该条文的规定可看出，消防验收和消防备案是针对不同的工程实施的不同的行政管理方式，泾渭分明。但是由于“备案”并非没有任何后果的简单通知，而是备案后有可能触发“抽查”的行政程序，一旦“抽查”不合格，工程将立即面临停止使用的行政处罚。因此在实践中，即使履行消防备案程序的工程，在竣工验收后申请消防备案时仍然会以备战心态等待抽查结果，一旦“中奖”被抽查到，其准备工作并不比应对消防验收轻松许多。对于履行消防备案程序的工程，只有在收到未被抽查到的通知或被抽查合格后顺利办理完毕消防备案手续，才算是在消防审核上通了关。

       （二）竣工验收与竣工备案的关系

       《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”结合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》等规定，竣工备案是建设单位在竣工验收合格后，依据《建设工程质量管理条例》第四十九条的规定，向建设行政主管部门报告竣工验收合格事项，并提交规定文件，以供行政主管部门进行事后核查的法定程序。同消防备案共通的是，竣工备案也并不是简单的“存档”，行政主管部门在收到备案文件后，仍保留了审查的权力，如发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，可责令其停止使用，并重新组织竣工验收。

       因此，竣工验收是竣工备案的基础和前提，工程必须先经竣工验收合格，才能在法定期限内办理竣工备案。竣工备案是竣工验收的延伸和监督，若在备案审查中发现存在问题，相关主管部门有权责令建设单位重新组织竣工验收。

       （三）消防验收与竣工验收的关系

       消防验收是一项独立的、专门的行政许可，是主管部门依据国家消防技术标准进行的强制性、专业性审查。《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第二十九条规定，“建设单位申请消防验收，应当提交下列材料：（一）消防验收申请表；（二）工程竣工验收报告；（三）涉及消防的建设工程竣工图纸。”故，对于“特殊建设工程”，履行竣工验收程序是进入消防验收程序的前置程序与法定要件。

       从《建设工程质量管理条例》第四十九条的规定可知，消防验收对特殊建设工程的投入使用拥有“一票否决权”，即使竣工验收已通过，若消防验收不合格，工程在法律上仍被禁止投入使用，自然也无法通过最终的竣工验收备案。体现了消防安全在建设工程中的前置性和强制性地位。

       在实践中，消防验收与竣工验收并非法规意义上的简单先后关系，而是呈现出一种深度嵌套、相互影响的协同作业模式。一方面，消防验收的技术标准与管理要求已嵌入施工及竣工验收的全过程，施工单位在消防设施安装、管线铺设等阶段就必须严格遵循消防规范；在组织竣工验收前，建设单位通常会进行内部调试和预验收，其检查标准几乎向官方组织的消防验收看齐。因此，实践中的“竣工验收”实质上已承担起对消防验收条件的高强度、高标准预检验功能。另一方面，为了提高效率、避免重复工作，在实践中，建设单位在组织竣工验收时，通常会协同设计、施工、监理及消防设备厂家，对消防系统开展联合检查。该过程虽归属于竣工验收程序，却在检查内容与评判标准上全面对标消防验收要求。其目的在于在正式报验前尽可能发现并整改问题，从而提升消防验收的通过率。

        （四）消防备案与竣工备案的关系

       消防备案与竣工备案都是在建设工程投入使用后对行政主管部门进行事后备案与接受监督的程序，二者在内容和聚焦点上分工不同。消防备案是对消防设计、施工质量的专项确认，聚焦点在于工程是否符合消防技术标准及经审查的消防设计图，竣工备案则是对工程整体建设活动的综合性监督，除了消防安全，其审查视角还涵盖工程质量、人防、节能、环保等多个方面，是对工程各专项验收的最终确认。

       根据《建设工程质量管理条例》第四十九条的规定所示，建设单位办理竣工备案时，需提交的材料中就包含“公安消防部门出具的认可文件或者准许使用文件”，对于实行备案抽查制的“其他建设工程”，消防备案凭证即被视为“认可文件”，因此消防备案手续的完成，即未被抽查或经抽查合格，是办理竣工备案的前置要件，只有完成消防备案，建设单位才能去进行竣工备案。

       （五）四者的交互关系

       消防验收、消防备案、竣工验收与竣工备案共同构成了建设工程交付使用前的法定准入体系，四者在程序上环环相扣，在内容上交叉渗透，共同构筑了工程质量与安全的多重防线。

       从四者关系最核心的规定——《建设工程质量管理条例》第四十九条来看，竣工验收是工程质量合格的内在确认，是后续所有程序总的基础。消防验收和消防备案则是消防安全的专项保障，前者用于特殊工程的强制性事前许可，后者用于其他建设工程的备案抽查监管。竣工备案是工程投入使用合法性的最终行政确认，只有完成竣工验收和消防审查（消防验收或消防备案），才能最终办理竣工备案。至此，四者之间形成了一个“竣工验收→消防审查（验收/备案）→竣工备案”的法定递进关系。

       法律规定上已经存在如此重叠交互的关系，在工程实践中，基于种种复杂的工程原因或管理因素，建设单位在处理四者关系时又会有多种应对的变化。不论是需要消防验收的特殊工程还是消防备案的其他建设工程，建设单位在组织正式四方验收前，普遍存在邀请消防审查验收主管部门提前介入、对项目是否具备消防验收或备案条件开展预检查或预验收的情形。相应地，出于效率及其他层面的考量，建设单位在组织四方验收前同样也会邀请质量备案主管部门对建设工程进行初步审查，再根据主管部门的指导意见先行整改，以确保工程具备一次性通过审查的状态。由于消防审查毕竟是专项审查，涉及工程任务相对较少，因此实践中四者的顺序往往会变形为“消防审查（验收/备案）→竣工验收→竣工备案”。

       但不能忽视的是，竣工验收又是消防审查的前置环节，所以通常在申请消防审查前，建设单位会组织设计、施工、监理单位四方签署一份形式上的竣工验收报告，该报告往往不具备实质竣工验收内容，主要是用于办理后续消防审查与竣工验收的手续。待消防验收通过后，建设单位才会组织实质上的四方验收，签署最终版本的四方验收报告，附加上消防审查的合格文件，申请竣工备案。如此，实践中四者的顺序关系终极形态往往是“形式上的竣工验收→消防审查（验收/备案）→实质上的竣工验收→竣工备案”。此类做法虽在相当程度上提升了报审效率、降低了反复整改的时间与成本，但也埋下了相应的法律风险隐患。最初用于办理消防审核手续的竣工验收报告，因签署时未开展实质性验收，一旦涉诉，在诉讼中可能被认定为虚假材料，进而影响相关文件的证据效力，甚至引发行政机关的监管质疑与追责风险。

        四、结语

       消防验收、消防备案、竣工验收与竣工备案，共同构成了我国建设工程投入使用前系统性、强制性的准入闭环，是保障建筑质量与消防安全不可或缺的法定“四重门”。这些程序不仅是行政管理的要求，更是国家意志与公共安全责任在建设活动中的集中体现，贯穿于项目设计、施工与管理的全过程，是落实“预防为主、防消结合”方针的关键制度保障。面对当前严峻的火灾防控形势，各方必须深刻汲取事故教训，真正发挥“四重门”的源头管控作用，以制度刚性筑牢城市安全运行基石，切实守护人民群众生命财产安全。

韩金朝

建纬律师事务所 合伙人

建纬建筑消防法律服务中心 核心成员

       执业领域与任职：建设工程与房地产、消防与火灾处理的非诉咨询与争议解决，曾代理最高人民法院等各审级的诉讼案件并取得良好效果，为多家央企、上市公司提供法律服务。韩金朝律师现担任建纬总所合伙人、一带一路建投研究院研究员、中国中小企业协会调解员、华东政法大学经济法学院生涯导师、燕山大学校友总会、教育基金会法律顾问。

       教育背景与工作经历：韩金朝律师具有中国人民大学法学硕士、南京大学工程硕士、学位燕山大学工学学士；曾在某建筑央企从事工程管理十年，参与过三个鲁班奖项目管理，招投标、设备采购、工程安全质量、结算实务经验丰富。

       资格资质与学术研究：韩金朝律师具有高级工程师职称、建筑工程一级建造师、机电工程一级建造师、安全工程师执业资格；曾参与住建部《建造师管理规定》等修订课题；参编《建设工程实际施工人法律问题深度解析》等书籍；在《建筑时报》等媒介发表十几篇专业文章。

熊玉洁

毕业于华东政法大学，专职从事建设工程诉讼、非诉讼法律服务。

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作者 | 韩金朝、熊玉洁

编辑 | 建纬品牌部